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| Martín Cavero y Álvaro Gálvez |
A raíz del reciente incremento salarial que beneficia a ministros y
otros altos funcionarios del Estado, las distintas fuerzas políticas han
debatido mucho sobre la pertinencia de esta medida, sin embargo, se han
escuchado muy pocos argumentos de ambas partes. Este aumento salarial
es parte de un conjunto de reformas que, aunque desarticuladas, apuntan a
ordenar la gestión de los recursos humanos del Estado y mejorar su
eficiencia, como son, por ejemplo, la Ley del Servicio Civil y las
reformas salariales en sectores como Educación y Salud, entre otras. No
obstante, el debate público ha girado principalmente en torno a...
la justicia de aumentar el nivel salarial de los ministros (comparado con los sueldos de profesores y médicos, por ejemplo) antes que en sus potenciales efectos sobre el fortalecimiento estatal.
la justicia de aumentar el nivel salarial de los ministros (comparado con los sueldos de profesores y médicos, por ejemplo) antes que en sus potenciales efectos sobre el fortalecimiento estatal.
En este artículo abordaremos este último punto teniendo en cuenta el
panorama más amplio de todas estas reformas, lo que consideramos central
para evaluar su sustento y factibilidad en el mediano y largo plazo.
Para esto analizamos tres conjuntos de servidores públicos sobre los
cuales este gobierno ha propuesto reformas. En primer lugar, aquellos
comprendidos en la Ley de Servicio Civil, quienes en su mayoría ocupan
las diferentes líneas administrativas de los ministerios y otras
entidades. En segundo lugar, los funcionarios que ocupan cargos de nivel
ministerial y los llamados cargos de libre designación y remoción,
quienes en conjunto constituyen la élite de la administración pública. Y
por último, los servidores públicos que no están comprendidos en la Ley
de Servicio Civil y que dependen de las políticas implementadas por su
sector o entidad estatal correspondiente.
Finalmente, pondremos algunos temas en discusión, a propósito de la
consolidación de una orientación tecnocrática y apolítica del actual
gobierno y las paradojas que esto conlleva para el fortalecimiento
institucional en un contexto de fuerte presión de los poderes fácticos,
por un lado, y de posturas sindicales politizadas por el otro.
Sostenemos que las políticas de gobierno, una vez más, quedan aisladas
entre ambas fuerzas, produciendo que su óptima implementación sea cada
vez menos probable.
Reformar la gestión de los recursos humanos del Estado: ¿por dónde empezamos?
Los retos de ordenar la fuerza laboral del Estado no son pocos, pues la
gestión de los recursos humanos enfrenta la amplia heterogeneidad de
regímenes de contratación y la segmentación de la gestión de los
recursos humanos. En el primer caso, damos cuenta de una significativa
atomización del actual régimen laboral público, producto de lo cual
actualmente existen alrededor de 15 modalidades distintas de
contratación (Servir 2012). En el segundo, encontramos que la gestión de
los recursos humanos del Estado se segmenta de acuerdo a la
caracterización del funcionario al que está dirigida, lo que a su vez
refuerza la proliferación de regímenes de contratación, pero también los
hace susceptibles de los vaivenes políticos coyunturales.
La atomización del régimen laboral público
A la par con las reformas neoliberales, en la década de 1990 se
introdujo un nuevo paradigma de la gestión pública: la nueva gerencia
pública. Con un discurso modernizador, este modelo introdujo prácticas
del sector privado en el sector público, reformas que fueron
consideradas necesarias y acordes a los lineamientos neoliberales
promovidos. ¿Qué significó esto en términos de los recursos humanos del
Estado? En primer lugar, la retracción del aparato estatal en favor del
sector privado trajo consigo una significativa reducción de personal y
ceses colectivos, sea a través de la compra de renuncias o mediante
evaluaciones (Ugarte 2000).
En segundo lugar, se promovió la creación de múltiples y diversos
regímenes de contratación, con lo cual se “flexibilizó” el ingreso de
nuevos funcionarios con perfiles más competitivos, pero en detrimento de
la carrera pública, pues además se cerraría la entrada a la carrera
administrativa (Servir 2012). Hoy en día, por un lado, encontramos
modalidades de contratación dirigidas a los cargos más altos y sujetas a
la discrecionalidad política del gobierno de turno, cuya principal
característica es que los montos máximos de remuneración están por
encima de la escala regular. Ejemplos de estas modalidades son el Fondo
de Apoyo Gerencial (FAG) o aquellas que se apoyan en la reputación de
organismos multilaterales como el PNUD o el Banco Mundial, para a través
de estos contratar a los funcionarios considerados más importantes. Por
otro lado, existen modalidades de contratación más cotidianas como los
servicios no personales (SNP) y los contratos por administración de
servicios (CAS), que si bien se ajustan a una escala de remuneraciones,
permiten a las agencias del Estado mayor independencia y
discrecionalidad para la selección del personal, por lo que se han
constituido en dos de los recursos de contratación de uso más frecuente.
La segmentación de la gestión de los recursos humanos del Estado
Desde la década 1990, también, se han dado diversos intentos por
homogeneizar la gestión de los recursos humanos estatales, pero con poco
éxito. Por ejemplo, en 2004, se promulgó la Ley Marco del Empleo
Público, pero su implementación no se llegó a concretar, en buena parte
por el incremento de los costos de la planilla estatal que esto hubiera
significado en aquel momento (Servir 2012) y en parte porque aún
sobreviven las demás modalidades de contratación, las cuales resultan
más atractivas para un grueso de los funcionarios públicos y de las
propias entidades que los contratan.
Si bien con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(Servir) se buscó centralizar la gestión de los recursos humanos, aún
encontramos que para una buena parte del conjunto de servidores
estatales se maneja una escala remunerativa diferenciada y ajena a las
políticas promovidas por el ente rector. Por un lado, las remuneraciones
de los cargos públicos y políticos más altos son tratadas según la
discrecionalidad de cada gobierno; del otro, los salarios de los
servidores sujetos a carreras especiales, como los médicos, profesores,
policías, funcionarios del Poder Judicial y fuerzas armadas, así como de
organismos que gozan de mayor autonomía, como el Banco Central de
Reserva y la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, entre otros, son
gestionados independientemente por el sector competente, situación que
no varía con la actual propuesta de reforma materializada en la Ley de
Servicio Civil.
Los límites de la Ley del Servicio Civil
A vísperas de la aprobación del Reglamento de la Ley del Servicio
Civil, esta aún tiene que superar distintos obstáculos para su
implementación. En primer lugar, la mano visible del MEF le ha ganado
una demanda de inconstitucionalidad, interpuesta por más de 30
congresistas de la oposición, por pretender aprovechar la coyuntura de
reforma para introducir artículos en la ley que tienen como fin negar el
derecho sindical a reclamar beneficios económicos en el futuro, entre
otras cosas. Esto ha provocado el rechazo de los sindicatos que
representan a los servidores públicos, situación que denota su poca
participación en el diseño de esta política pública. Se erige así un
grave obstáculo para el éxito de esta reforma, principalmente si
consideramos que uno de sus principales lineamientos es que los
funcionarios se acojan de manera voluntaria al nuevo régimen laboral.
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En segundo lugar, y teniendo en cuenta lo anterior, la ley ha previsto
la exclusión de una importante cantidad de entidades estatales de este
régimen laboral,1 incluido el propio Congreso que la aprobó.
Al lograr zafarse de los alcances de esta ley, el Estado termina
deslegitimando su propia propuesta, haciendo aún más difícil defender
los beneficios de este régimen, en lo que ha sido considerado un “abuso
de poder, cometido por un sector del Estado contra el otro” (Zapata
2013).
En tal sentido, la evidente intromisión de sectores no competentes en
la materia ha terminado por aislar políticamente a la reforma propuesta
con la Ley del Servicio Civil, amenazando seriamente las posibilidades
de éxito de su implementación. De parte del Estado, la autoridad del
servicio civil no parece haber recibido el respaldo pleno de todos los
sectores, ni la autonomía necesaria para llevar adelante este tipo de
reformas. A la vez, no se han logrado encontrar los consensos necesarios
con los sindicatos para incorporarlos en el diseño de la ley. Ahora, ya
en el momento de su implementación, las intromisiones de los demás
sectores surten efecto, contribuyendo a exacerbar el distanciamiento
entre las partes y a restarle legitimidad a la propuesta frente a los
servidores públicos que se verían beneficiados, y a quienes bien
convendría tener como aliados. En tal sentido, los impulsores de esta
política tendrán que ser muy creativos y convincentes al momento de
comunicar sus beneficios, o de lo contrario van a tener que utilizar el
garrote antes que la zanahoria para lograr que los servidores públicos
se acojan al nuevo régimen.
En tercer lugar, dicho lo anterior, mientras la Ley del Servicio Civil
conviva con los demás regímenes de contratación, muchos servidores
públicos contarán con opciones alternativas que podrían resultar más
atractivas. Asimismo, el ámbito de aplicación de la Ley del Servicio
Civil no solo excluye a algunas entidades estatales que lograron
“librarse” de esta, sino también a aquellos servidores con competencias
técnicas especializadas y aquellos funcionarios que gozan de los mayores
privilegios salariales por el cargo que ocupan, como así lo demuestra
el reciente decreto supremo que aumenta la escala remunerativa para
ministros y algunos cargos de libre designación y remoción, y la
sobrevivencia de regímenes especiales para los funcionarios del más alto
nivel.
Entre la discrecionalidad y el populismo: los salarios ministeriales y los cargos de libre designación y remoción
Como ha sido mencionado al inicio, la escala remunerativa de los
ministros y demás funcionarios públicos de alto nivel cuenta con
bastante visibilidad mediática en comparación con las demás reformas
laborales del sector público. Como producto de esto, los destinos de
esta escala son susceptibles de la discrecionalidad de los gobernantes,
quienes en ocasiones han decidido sobre la materia priorizando los
réditos electorales de sus medidas antes que los efectos que podrían
tener sobre la fortaleza del Estado. Esto tiene consecuencias más allá
de los beneficios que reciben los altos cuadros de la burocracia, pues
este tipo de medidas definen el tope de una escala que beneficia a
diversos servidores públicos, de los cuales los ministros solo se
encuentran en la cima. En tal sentido, proponemos una serie de temas con
miras a contribuir a un debate que tiene como objetivo discutir la
pertinencia de esta medida en función de la institucionalidad del
Estado.
Para esto, es necesario hacer un recuento del camino que han seguido
los topes a la escala remunerativa. Durante la década de 1990, cuando se
implementaron las reformas antes expuestas, la escala se incrementó
significativamente hasta 5000 dólares americanos, monto que en aquel
momento permitió al sector público competir con los salarios del sector
privado (Dargent 2009). Difícilmente se puede discutir la pertinencia de
esta medida, pues con la ola privatizadora de los servicios públicos
durante los años noventa y la consecuente creación de organismos
reguladores y demás islas de eficiencia, resultaba necesario que quienes
negociaran los contratos de privatización y establecieran las reglas de
juego tuvieran las mismas o mayores competencias que sus contrapartes
privadas. De lo contrario, el Estado hubiera partido en desventaja al
momento de las negociaciones. Por esto, quizás la pregunta correcta es
si la inversión en mejorar los recursos humanos del Estado consiguió
negociar mejores contratos y, por lo tanto, lograr mayores beneficios
económicos que los que probablemente hubiera logrado un funcionario
menos competitivo en el mercado.
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Durante el régimen de Fujimori no se daría otro aumento a la escala
salarial, no obstante, investigaciones posteriores demuestran que muchos
de sus ministros recibieron remesas paralelas a través de decretos
reservados.2 No sería sino hasta el gobierno de Toledo que se
da un nuevo aumento de la escala remunerativa con miras a ajustar los
sueldos de acuerdo a los incrementos en el sector privado, pues para ese
entonces los 5000 dólares no eran competitivos a menos que se recibiera
una remesa paralela. Sin embargo, el segundo gobierno aprista, en una
medida populista amparada en discursos de austeridad, redujo
significativamente los topes salariales y con esto los ingresos de una
buena parte de los servidores públicos. Esta medida tuvo dramáticas
consecuencias en el aparato público, pues muchos funcionarios de alto
nivel, que ya contaban con larga experiencia en el Estado, volvieron a
migrar al sector privado, debilitando seriamente a las agencias en las
que trabajaban. Es sabido también que durante el gobierno de García se
utilizaron formas paralelas de complementar los salarios de los
ministros y otros altos funcionarios,3 lo que advierte sobre la necesidad de poder ofrecer salarios competitivos.
En tal sentido, notamos que de una forma u otra los gobernantes han
utilizado su discrecionalidad para reclutar o retirar ministros sin
dejar de ofertarles salarios competitivos, sea a través de ajustes en la
escala o mediante modalidades de pago paralelas y complementarias para
los ministros, como sucedió en los gobiernos de Fujimori y García. El
problema en el último caso es que cuando se decreta la baja
significativa de las remuneraciones ministeriales en el papel y se
legitima como medida populista ante la opinión pública, esto termina
afectando a los niveles medios y bajos de la escala que no reciben
ingresos complementarios, lo que finalmente debilita a las instituciones
públicas. Además, respecto de los ministros y algunos de los más altos
cargos en cuestión, aún no se establecen criterios mínimos de selección,
por lo que la designación de estos puestos, y los beneficios que esto
representa, está sujeta a la discrecionalidad de los gobernantes y no
necesariamente a las necesidades del aparato estatal.
Reformas meritocráticas en salud y educación4
Tanto en el sector Educación como en salud se vienen impulsado dos
reformas integrales que apuntan a ampliar y mejorar la calidad de sus
servicios, las cuales ya se encuentran materializadas en leyes o
decretos.5 Ambos procesos están sustentados en una
participación extendida de representantes del Estado, expertos y
representantes de la sociedad civil (articulados a través del Consejo
Nacional de Educación y el Consejo Nacional de Salud), aunque excluyendo
a los principales sindicatos de cada sector, el Sindicato Único de
Trabajadores de la Educación del Perú y la Federación Médica del Perú,
respectivamente. En este apartado, de todo el gran paquete de cambios,
nos centrarnos en las remuneraciones y la inserción de criterios
meritocráticos en cada sector, tema en el cual los sindicatos han
logrado su participación vía la protesta por ser un tema que los afecta
directamente.
Lo primero que se ha implementado en ambos procesos de reforma han sido
los aumentos efectivos y escalonados en los salarios, demanda
largamente pospuesta para la mayoría de profesores, médicos, enfermeras y
otros profesionales de la salud y educación (ver cuadros 1 y 2). En uno
y otro caso se ha decretado el aumento salarial progresivo luego de una
serie de huelgas y negociaciones con los sindicatos. Sin embargo, hasta
la fecha no han cesado los reclamos por la desconfianza sobre los
cumplimientos de los pagos, nombramientos y de otros compromisos
asumidos, siendo el sector Salud el caso más activo actualmente.6 Una
particularidad de la Ley de Reforma Magisterial es que, además de
mantener la meritocracia sobre la base de los años de ejercicio, ahora
incorpora las evaluaciones como uno de los factores que permiten dar el
salto a otros niveles de remuneración (y prestigio) a modo de incentivo.
En el caso del sector Salud esto aún se encuentra en proceso de
reglamentación (siguiendo lo planteado en el documento del Consejo
Nacional Salud [2013]), aunque están más concentrados en brindar
capacitaciones y bonos de dinero según desempeño, mérito y riesgo.
El caso del sector Educación ilustra las brechas entre tecnócratas y
sindicatos. Bajo una racionalidad exclusivamente técnica, la LRM hace
que los profesores del nivel 1 y 2 (con la Ley del Profesorado) pasen a
conformar el nivel 1 bajo su régimen, y por tanto ambos ganarían igual.
Luego, los que estaban inicialmente en el nivel 3 pasarían al nivel 2 y
los de nivel 4 y 5 conformarían el nivel 3. Si bien bajo este esquema
todos aumentan sus ingresos (cuadro 1), lo que no llega a captar esta
medida es que este cambio termina afectando el estatus de los profesores
en tanto la mayoría de ellos baja de nivel. En una profesión como la de
maestro, que ha venido siendo golpeada en su imagen pública (al igual
que la del funcionario público), las demandas por reconocimiento o
estatus no deberían desestimarse, consideración que una racionalidad
técnica no llega a apreciar.
Cuadro 1
Nuevo y anterior salario de los profesores que estaban en el régimen de la Ley del Profesorado7
Fuente: Minedu 2013, Diario 16 2012.
Cuadro 2
Nuevo y anterior salario (valorización principal mensual) del médico
Fuente: Decreto Supremo N° 223-2013-EF, Alonzo 2013.
Ahora bien, el perfil más tecnocrático de las altas esferas en ambos
sectores les ha permitido tener un diálogo más fluido con el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), en tanto han logrado que este les brinde
cierta porción del presupuesto público que posibilite llevar a cabo
estas reformas en los siguientes años (por ejemplo, solo para el tema de
remuneraciones, el Minsa ha logrado asegurar 774 millones de soles para
el primer año de la reforma). Asimismo, si uno revisa las reformas
integrales detenidamente, tienen una serie de componentes importantes
para mejorar el sector.8 Sin embargo, el problema viene por
el lado de los sindicatos de profesores y médicos, quienes mantienen una
postura crítica y desconfiada con sus respectivos ministerios por las
demoras en los compromisos logrados con cada uno de ellos en su momento.
Asimismo, se evidencian impasses en la comunicación, en tanto
los profesores y dirigentes sindicales denuncian posibles derroteros en
los que la estabilidad laboral se vea afectada (acusando el trasfondo
neoliberal de la LRM) y los médicos denuncian que con las asociaciones
público-privadas se estaría abriendo camino a la privatización de la
salud. Todos estos temores o disposiciones críticas pueden comprenderse
tanto por la exclusión de los sindicatos en el proceso de formulación de
las reformas como por el propio proceso, a lo largo del que se han
desgastado, para que se les escuche acerca de uno de los temas más
visibles y de impacto inmediato de la reforma: el aumento de las
remuneraciones. A esto se añade el malestar generado por el aumento
salarial de los ministros y altos cargos directivos, lo cual refuerza
una sensación de trato discriminatorio por parte del Gobierno hacia los
médicos y profesores del sector público.
Los directivos del Minsa y Minedu, actualmente con un perfil
tecnocrático, deberán enfrentarse y saber maniobrar políticamente cuando
se comiencen a implementar las reformas integrales de cada sector, pues
los potenciales grupos perjudicados podrían reaccionar políticamente
(Arce 2010) y trabarse la reforma allí donde un discurso
anti-privatización logra convocar adeptos y permite a algunos dirigentes
catapultarse políticamente.9 Este riesgo es mayor en tanto
los líderes de estos ministerios manejen una lógica en la cual los
sindicatos son presentados discursivamente como obstáculo y enemigos de
la reforma antes que como aliados. Efectivamente, se requiere una
discusión más afinada que incluya a los sindicatos, en los cuales se
establezcan discursos estratégicos que traten como aliados a los
profesionales del sector y se ejerza una mayor capacidad para convencer
de la importancia de reformas integrales. Como queda someramente
ilustrado en un ejemplo anterior, una mentalidad exclusivamente técnica
tendrá graves dificultades para afrontar este reto, teniendo en cuenta
que los sindicatos mantienen una posición defensiva y sus dirigentes
manejan estratégicamente la defensa de sus intereses económicos y
políticos.
Sin embargo, aun cuando se superen estos impasses, las
proyecciones en la mejora de la calidad del servicio en salud y
educación no son concluyentes, en tanto ciertas propuestas para mejoras
esenciales pueden entramparse. Por ejemplo, tanto los profesores como
los médicos requieren que el Estado asuma el liderazgo y asegure la
mejora de la calidad de los centros de formación de médicos y docentes
(una de las raíces del problema en la calidad del servicio). Sin
embargo, otros grupos de interés serán los que reaccionarán, esta vez
desde el sector privado, defendiendo la autonomía de sus centros de
formación (institutos técnicos o universidades). A estas respuestas se
les debe sumar las de los grupos de interés desperdigados a nivel
central y regional en el sector Educación, quienes valiéndose de
prácticas corruptas buscarán defender sus nichos de poder y de ganancia.
Reflexiones finales
De lo descrito anteriormente podemos deducir que el Gobierno ha
apostado por algunas reformas en la gestión de los recursos humanos del
Estado, entre las cuales podemos distinguir dos tipos: por un lado,
aquellas reformas que buscan introducir una lógica meritocrática para la
mayor parte de los servidores públicos (Ley del Servicio Civil, Minsa y
Minedu) y, por el otro, una reforma que busca subir las escalas
salariales a partir del aumento de los salarios de los más altos cargos
públicos y políticos, pero sin ningún componente meritocrático capaz de
prevenir la discrecionalidad en el reclutamiento de estos cargos
directivos.
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Respecto de las reformas meritocráticas que involucran a la mayoría de
trabajadores estatales, estamos frente a un intento inédito en el país
por enfrentar uno de los problemas fundamentales del fortalecimiento
institucional público, así como por mejorar la propia imagen desgastada
del funcionario público. Sin embargo, siendo una política que depende de
la participación activa de los propios funcionarios, llama la atención
la manera como esta se ha descuidado en la formulación y diseño de estas
reformas, privilegiando una visión tecnocrática del tipo arriba hacia
abajo. Como producto de este enfoque, se refuerzan los evidentes
desencuentros entre los discursos tecnocráticos y sindicales, que a
menudo recurren a lugares comunes y forman dinámicas polarizadoras. Esto
limita las posibilidades de éxito de estas reformas, en la medida que
no cuentan con un soporte necesario de las organizaciones que
representan, en buena parte, a los trabajadores a quienes están
dirigidas.
Girando la vista a la reforma salarial de los ministros y cargos de
libre designación y remoción, encontramos que continúa predominado la
alta discrecionalidad en el reclutamiento de estos funcionarios por
encima de criterios meritocráticos: ya sea mediante el arbitrario
aumento o disminución de sus salarios, así como a través de la
utilización de mecanismos alternos para garantizar ingresos
complementarios. Abordando la discusión desde un punto de vista de los
potenciales efectos de esta reforma, queda manifiesta la necesidad de
contar con funcionarios con las mayores credenciales para negociar con
los sectores privados. Sin embargo, debe llamarse la atención sobre los
peligros que esto representa para el orden democrático, tal como ha
señalado Durand (2006) en repetidas ocasiones.10 Esto es,
que, desde la década de 1990, los intereses empresariales han logrado
consolidarse en el interior del Estado utilizando discursos blindados
con la aparente neutralidad de lo técnico. Precisamente, los tecnócratas
que circulan indistintamente entre el sector privado y estatal,
especialmente a través del MEF, funcionarían como operadores que logran
consolidar la agenda empresarial dentro del Estado.
Siguiendo estas consideraciones, resulta necesario preguntarse: ¿qué
claroscuros hay en relación con la entrada de extrabajadores de empresas
privadas en el Estado y los conflictos de intereses que pueden existir?
¿Qué diferencias hay entre manejar un ministerio y ser gerente de una
alta empresa privada? ¿Cuáles son los giros de posicionamiento que debe
asumir este alto funcionario? Probablemente, la discusión centrada en
más o menos salarios nos desvían de una tendencia vital para discutir
cómo debe dirigirse el Estado: cómo evitar y denunciar los conflictos de
intereses de quienes entran a estas altas esferas y qué posicionamiento
y habilidades particulares implica dirigir un ministerio más allá de
tener un conocimiento técnico del sector. Aquí es donde una lectura
desde el poder (los intereses y fuerzas de ciertos sectores sociales y
económicos que presionan sobre la colocación u orientación de los
ministros y altos cargos), así como de la ética y función pública,
parece callarse o quedar desplazada por una visión que impone, antes que
otra cosa, la técnica para el fortalecimiento del Estado.
Ante estos hechos, es inevitable traer a discusión el reciente debate entre Vergara y Ghezzi y Gallardo.11
¿Llegarán a tener éxito las políticas públicas en las que se han
privilegiado enfoques blindados en una aparente tecnicidad de la reforma
por sobre la participación de los propios servidores públicos? Por lo
antes expuesto, nos inclinamos más hacia la posición de Vergara, quien
más bien cuestiona las posibilidades de éxito y sostenibilidad de
reformas diseñadas tecnocráticamente, pero sin la capacidad de generar
coaliciones exitosas que respalden y sostengan estas reformas. Como
señalan Scartascini y otros (2011: 2), el potencial de las reformas para
lograr resultados positivos “depende, en gran medida, de la calidad del
proceso de formulación de políticas a través del cual se debaten, se
aprueban y se implementan”. Efectivamente, por más que la construcción
de espacios de diálogo con los sindicatos aparezca como una estrategia
de más largo aliento, utilizar estrategias que permitan templar las
posturas defensivas de los sindicatos al tiempo que se avanza en ciertos
compromisos inmediatos para ganar credibilidad y legitimidad podría
favorecer la implementación sostenible de las reformas. En una situación
de alta fragmentación política y sin partidos sólidos que respalden
estas reformas meritocráticas e integrales, sus promotores estarán
exigidos de mostrar su capacidad para maniobrar políticamente y
convencer a los sectores de trabajadores del beneficio privado y público
de estos emprendimientos inéditos y ciertamente necesarios.
* Álvaro Gálvez es politólogo y Martín
Cavero es sociólogo, ambos investigadores del Instituto de Estudios
Peruanos. Agradecemos especialmente los comentarios a una versión
preliminar por parte de Eduardo Dargent, Romeo Grompone y Paolo Sosa.
1 La primera disposición
complementaria final excluye de la carrera pública al Banco Central de
Reserva del Perú, al Congreso de la República, la Superintendencia
Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia
de Banca y Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República. De
igual manera, a los servidores sujetos a carreras especiales, como las
fuerzas armadas, profesionales del sector Salud, los policías y aquellos
comprendidos en la Ley del Servicio Diplomático, la Ley Universitaria,
Ley de Reforma Magisterial, la Ley Orgánica del Ministerio Público y la
Ley de Carrera judicial.
2 Ver http://www.larepublica.pe/13-02-2014/fujimori-aumentaba-a-sus-ministros-via-decretos-con-caracter-reservado
3 Ver http://idl-reporteros.pe/2014/02/21/la-puerta-giratoria/
4 Para la elaboración de
este corto apartado, agradecemos la gentil colaboración de Ricardo
Cuenca, quien nos ayudó a comprender los antecedentes y contenido de la
reforma en el sector Educación con la gestión de Patricia Salas.
Igualmente agradecemos al doctor Gustavo Franco (exasesor de alta
dirección del despacho viceministerial del Minsa), quien nos ilustró
acerca de los antecedentes de la gestación de la actual reforma en el
sector Salud, al igual que respecto de su contenido. Por supuesto, lo
expresado en este apartado es de absoluta responsabilidad nuestra como
autores.
5 Para el sector Educación
tenemos la Ley N° 29944 de Reforma Magisterial (LRM) y para el caso de
Salud tenemos una serie de 23 decretos ley y el Decreto Supremo
223-2013-EF, que fija el aumento de las remuneraciones
(compensaciones).
6 En el año 2013, el
entonces presidente de la FMP, César Palomino, exigía que el aumento de
los médicos en Lima sea mayor: argumentaba que no se había tomado en
cuenta que los médicos en Lima tenían un ingreso mensual efectivo de S/.
3907, dado que a la remuneración principal de S/. 3068 se le sumaba un
bono de S/. 839 que recibían mensualmente, lo cual les permitiría
sustentar que el aumento efectivo no era de S/. 1500, sino de menos de
S/. 700. La ministra, por su parte, contrarrestaba esta crítica
afirmando que su propuesta permitía cerrar la brecha entre Lima y
provincias (pues los médicos que trabajaban en estas recibían bonos de
S/. 360, y su aumento efectivo sería de más de S/. 1100). Finalmente, en
agosto de 2013, se acordó que el aumento en la remuneración principal
se mantenga en S/. 1500, en tanto se incluyó en este aumento a los
médicos residentes y los de Serum, así como ciertas bonificaciones por
ser médico con una especialización, trabajar en un servicio de atención
primaria o laborar en un establecimiento de salud en zona de frontera. A
inicios de 2014, la FMP renueva los reclamos para aumentos mayores de
los médicos, teniendo como discurso la enorme brecha entre los
incrementos a los altos cargos ministeriales y los aumentos menores y
difícilmente conseguidos por los médicos.
7 Cabe aclarar que este
cuadro no incorpora la situación de los profesores contratados,
auxiliares y de quienes formaban parte de la Ley de Carrera Pública
Magisterial promulgada en 2007 bajo el gobierno de Alan García
(inscripción que fue definida como voluntaria en ese entonces). Se ha
elegido mostrar la situación de cambio de los profesores que se
encontraban bajo el régimen laboral de la Ley del Profesorado, en tanto
estos representaban el 75% de los profesores nombrados en el país, según
declaraciones de Manuel Paiba en medios televisivos en octubre y
noviembre de 2012 (ver https://www.youtube.com/watch?v=KLFixexBs2c y
https://www.youtube.com/watch?v=E_h0MNQe30Q). En números absolutos esto
significa que, de los más de 250.000 profesores nombrados que laboran en
el sector público, alrededor de 195.000 eran los que se encontraban
bajo el régimen laboral de la Ley del Profesorado al momento de
emprender la LRM.
8 Ver CNS (2013), en donde
se propone: la ampliación de la cobertura de seguro a la población (en
especial a los trabajadores independientes y pobladores que viven en
zonas remotas que aún no cuentan con un seguro de salud estatal), el
potenciamiento de la salud pública a través de la creación de una
cartera de servicios (que incluya acciones de promoción de la salud, así
como de vigilancia y control de enfermedades), la implementación de un
esquema de funcionamiento e inversión por redes integradas según su
ámbito territorial, mejorar los niveles de resolución de la atención
primaria (centros y postas médicas), un plan de inversiones para
modernizar la atención hospitalaria, etc.
9 César Palomino, el mayor
crítico de la FMP frente al Minsa durante 2013, ha logrado asumir el
cargo de decano nacional del Colegio Médico del Perú (que forma parte
del CNS) y ha levantado una agenda más crítica de parte de este gremio
respecto de la actual reforma de salud. El punto que más destaca es la
crítica a una posible privatización del sector, vía la entrada extensiva
de APP. En este contexto, la reforma corre riesgo de no implementarse
efectivamente ante la respuesta crítica de quienes lideran la FMP (ahora
dirigida por Jesús Bonilla, quien se encuentra fuertemente ligado a
Palomino) y el CMP. A esto se suma el hecho de que César Palomino ha
aprovechado esta coyuntura para lanzar su candidatura presidencial ante
su acelerado crecimiento político y gremial en el sector de salud.
10 Ver también el artículo de Francisco Durand en este número de Argumentos.
11 Ver la reseña crítica de
Alberto Vergara al reciente libro de Piero Ghezzi y José Gallardo:
http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=7766
Referencias bibliográficas
Alonzo, Consuelo (4 de agosto 2013). “Médicos rechazan incremento de S/. 1500 y anuncian que huelga continuará”. La República.
Arce, Moisés (2010). El fujimorismo y la reforma del mercado en la sociedad peruana. Lima: IEP.
“Así serán los sueldos de los maestros con la nueva ley” (4 de setiembre de 2012). Diario 16. Disponible en: http://diario16.pe/noticia/18808-asai-seraan-los-sueldos-de-los-maestros-con-nueva-ley
Scartascini, Carlos, Pablo Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommassi (2011). El juego político en América Latina. ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Bogotá: BID. Disponible en: http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2011/07373.pdf
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Dargent, Eduardo (diciembre de 2009). “Los poderosos del 2009: balance de poderes”. En Poder. Disponible en: http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=3212
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Este artículo debe citarse de la siguiente manera:
Martín Cavero y Álvaro Gálvez . “Entre la discrecionalidad y la
meritocracia: intentos de reforma de los recursos humanos del Estado”. En Revista Argumentos, año 8, n° 1. Marzo 2014
. Disponible en http://revistargumentos.org.pe/discrecionalidad_y_meritocracia.html ISSN 2076-7722
Fuente:http://www.revistargumentos.org.pe/discrecionalidad_y_meritocracia.html
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